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El principio de «confianza legítima» y su aplicación en el Derecho europeo de la Competencia (al hilo de la STGUE de 15 de noviembre de 2018)

En su sentencia de 15 de noviembre de 2018 (aquí) el Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) hace nuevamente un repaso de la jurisprudencia más relevante del Tribunal de Justicia (TJUE) relacionada con el principio de confianza legítima. De forma muy parecida a cómo se refería al mismo en su sentencia de 22 de abril de 2016, el TGUE se refiere a dicho principio al hilo de un caso de ayudas públicas. Concretamente, resuelve la petición de anulación del artículo 1, apartados 2 y 3, de la Decisión 2011/5/CE de la Comisión, de 28 de octubre de 2009, relativa a la amortización fiscal del fondo de comercio financiero para la adquisición de participaciones extranjeras aplicada por España. Ante el TGUE la demandante acusó a la Comisión de realizar una aplicación indebida de la "confianza debida", al considerar que permitió la aplicación del régimen controvertido a las adquisiciones realizadas antes de finales de 2007, favoreciendo de este modo a determinadas empresas españolas.

El contexto de esta resolución es el de la ayuda fiscal aprobada en España para que grandes empresas (multinacionales básicamente) adquirieran empresas extranjeras. El criterio generalmente seguido en casos similares es la consideración de que tales ayudas fueron discriminatorias o selectivas, lo que implica su ilegalidad respecto a las normas europeas de competencia. Las consecuencias han sido relevantes para numerosas empresas que se han ido beneficiando de la ayuda fiscal. Uno de los casos más conocidos relacionados con la consideración ilegal de determinadas ayudas fiscales es el sucedido con Apple e Irlanda, que implicó la devolución de más de 14.000 millones de euros el pasado mes de septiembre.

En relación con el principio de confianza legítima la sentencia que se comenta destaca los siguientes criterios jurisprudenciales consolidados en el Derecho de la Unión Europea:


1º Su consideración como principio general de la Unión. Siguiendo a la sentencia citada (apartado 37), este principio "ha sido objeto de un reconocimiento progresivo en el ordenamiento jurídico de la Unión por parte de la jurisprudencia, que lo ha calificado de «norma jurídica superior» que protege a los particulares (sentencia de 14 de mayo de 1975, CNTA/Comisión, 74/74, EU:C:1975:59, apartado 44), de «principio fundamental de la Comunidad» (sentencia de 7 de junio de 2005, VEMW y otros, C‑17/03, EU:C:2005:362, apartado 73) o de «principio general» (sentencia de 4 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C‑403/99, EU:C:2001:507, apartado 35)". Asimismo, se considera como "corolario del principio de seguridad jurídica, que exige que la normativa de la Unión sea clara y su aplicación previsible para los justiciables, en el sentido de que, en caso de modificación de la norma, su objetivo consiste en garantizar la protección de las situaciones legítimamente adquiridas por una o varias personas físicas o jurídicas en particular (véanse, en este sentido, la sentencia de 18 de mayo de 2000, Rombi y Arkopharma, C‑107/97, EU:C:2000:253, apartado 66 y jurisprudencia citada, y las conclusiones del Abogado General presentadas en los asuntos Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, EU:C:2006:89, punto 367)".

2º Los requisitos acumulativos del principio son tres positivos (apartado 46) y uno negativo (apartado 83): 

(A) En primer lugar, la Administración debe haber ofrecido al interesado garantías precisas, incondicionales y concordantes, procedentes de fuentes autorizadas y fiables. Sobre este requisito el TGUE aclara (apartado 53) que "según reiterada jurisprudencia, constituyen garantías capaces de suscitar esperanzas fundadas las informaciones precisas, incondicionales y concordantes procedentes de fuentes autorizadas y fiables (sentencias de 16 de diciembre de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comisión, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, apartado 63; de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 132, y de 12 de diciembre de 2014, Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português/Comisión, T‑487/11, EU:T:2014:1077, apartado 125). En cambio, nadie puede invocar la violación del principio de protección de la confianza legítima si la Administración competente no le ha dado garantías precisas (sentencias de 17 de marzo de 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, apartado 72, y de 18 de junio de 2013, Schenker & Co. y otros, C‑681/11, EU:C:2013:404, apartado 41)".

(B) En segundo lugar, estas garantías deben ser de tal naturaleza que puedan suscitar una esperanza legítima en el ánimo de la persona a la que se dirigen. 

(C) En tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables [véanse las sentencias de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 81 y jurisprudencia citada, y de 23 de febrero de 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Comisión, T‑282/02, EU:T:2006:64, apartado 77 y jurisprudencia citada], habiéndose precisado además que las garantías ofrecidas sobre el hecho de que no se recuperará una ayuda, que pueden resultar de las garantías ofrecidas sobre la imposibilidad de calificar de ayuda la medida de que se trate, son conformes con el artículo 14 del Reglamento n.º 659/1999 (véase el apartado 44 supra; véase igualmente, en este sentido, la sentencia dictada hoy Banco Santander y Santusa/Comisión, T‑399/11 RENV, apartados 272 a 278).

D) En relación con el denominado "requisito negativo" el TGUE se refiere al "interés público imperativo". Más concretamente, se aclara (apartado 83) que "el «interés público imperativo» (o al «interés de orden público», según otra expresión también utilizada en la jurisprudencia) es un requisito negativo, en el sentido de que para reconocer una confianza legítima es preciso que no exista (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de julio de 1997, Affish, C‑183/95, EU:C:1997:373, apartado 57, y de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, EU:C:2006:416, apartado 148). Así, las sentencias que han validado la protección de una confianza legítima muestran que el Tribunal de Justicia y el Tribunal General se han limitado en ellas a una mera alusión a la inexistencia de interés público imperativo (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de abril de 1997, de Compte/Parlamento, C‑90/95 P, EU:C:1997:198, apartado 39), como la que figura en la Decisión impugnada, o incluso han omitido mencionar dicho interés, en el caso de que las partes no discutieran este requisito (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de noviembre de 1987, RSV/Comisión, 223/85, EU:C:1987:502, apartados 13 a 17, y de 5 de junio de 2001, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi/Comisión, T‑6/99, EU:T:2001:145, apartados 188 a 191)".  

3º En relación con los actos que pueden generar confianza legítima, el TGUE recuerda (apartado 57) que "no se deduce en absoluto de la jurisprudencia que solo los actos de las instituciones específicamente dirigidos o destinados a unos agentes económicos puedan suscitar en ellos una confianza legítima. Así, se ha reconocido que ofrecía garantías precisas a una empresa una práctica de la Comisión en asuntos de concentración no aplicada a dicha empresa (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de septiembre de 2004, MCI/Comisión, T‑310/00, EU:T:2004:275, apartados 108 a 112). La conclusión debe ser la misma, aún con mayor razón, en el caso de un acto de una institución que se refiere específicamente a la ayuda controvertida. Por lo demás, el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión (C‑182/03 y C‑217/03, EU:C:2006:416), apartado 158, que una respuesta de la Comisión a una pregunta parlamentaria, como las que se discuten en el presente asunto, había permitido que los beneficiarios del régimen controvertido confiaran legítimamente en la legalidad del mismo".

4º Sobre el concepto de "legitimidad", el TGUE aclara (apartado 69) que "la confianza solo se protege si la persona concernida podía confiar razonablemente en el mantenimiento o en la estabilidad de la situación creada (conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Comisión/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:256, punto 78). Para apreciar la legitimidad de la confianza alegada, el juez de la Unión utiliza el criterio del agente económico razonablemente prudente, atento y diligente (véase la sentencia de 16 de octubre de 2014, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑177/10, EU:T:2014:897, apartados 60 y 72 y jurisprudencia citada), y toma también en consideración el sector de que se trate o el objeto de la confianza legítima alegada".

5º En relación con la aplicación temporal del principio, el TGUE recuerda (apartado 96) que el TJUE, como se deduce de la sentencia de 5 de junio de 2001, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi/Comisión (T‑6/99, EU:T:2001:145), "ha reconocido, al menos como principio y aunque fuera en circunstancias diferentes de las del presente asunto, que la confianza legítima podía aplicarse a operaciones efectuadas con anterioridad al acto generador de dicha confianza. En efecto, el Tribunal consideró, en el apartado 190 de dicha sentencia, que la confianza legítima nacida de unas garantías precisas dadas por la Comisión el 13 de enero de 1995 resultaba aplicable a una garantía financiera prestada por las autoridades alemanas a la sociedad demandante a finales de 1994. Pese al escaso tiempo transcurrido entre la concesión de la ayuda cubierta por la confianza legítima y el acto generador de dicha confianza, sigue siendo cierto que el Tribunal reconoció que la Comisión podía dar garantías precisas capaces de crear esperanzas fundadas en la legalidad de una ayuda otorgada con anterioridad. Del mismo modo, en contra de lo que la demandante sostuvo en la vista, no resulta determinante el hecho de que la garantía de que se trata presentara similitudes con otra garantía financiera también protegida por la confianza legítima a causa de unas garantías dadas el 1 de marzo de 1993, ya que, según la jurisprudencia recordada en el apartado 78 supra, una decisión positiva de la Comisión sobre una ayuda no puede justificar la confianza legítima de los beneficiarios potenciales de proyectos ulteriores de ayudas similares en la compatibilidad de estas últimas con el mercado interior".