La sentencia del Tribunal Supremo (TS) de 24 de octubre de 2016 (ver) interpreta de forma estricta el artículo 68.3 de la Ley española de Defensa de la Competencia (LDC), relativo a la interrupción de la prescripción ("La prescripción se interrumpe por cualquier acto de la Administración con conocimiento formal del interesado tendente al cumplimiento de la Ley y por los actos realizados por los interesados al objeto de asegurar, cumplimentar o ejecutar las resoluciones correspondientes"). En esta ocasión el TS casa la sentencia de la Audiencia Nacional (AN) de 26 de noviembre de 2013, que, estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución del Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) de 28 de julio de 2010 (expediente S/0091/08, As. Vinos Finos de Jerez), declaró la caducidad del procedimiento sancionador pero rechazó la prescripción de la infracción.
Según los hechos, la implicación de varios bodegueros en un cártel realizado en la comercialización del vino de Jerez derivó en que la Autoridad de Competencia impusiera diversas sanciones. El retraso en la notificación de la resolución significó la caducidad del expediente, aunque no se estimó la prescripción de la infracción por entenderla interrumpida en varias ocasiones. Ello es importante, pues, de acuerdo con la legislación administrativa (hoy art. 95.3 Ley 39/2015), "la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción". Por esta razón, los recurrentes plantearon al TS la posible prescripción de la acción administrativa para sancionar, al considerar que en ningún momento se había interrumpido la prescripción y que habían transcurrido ya los 4 años desde que finalizó la infracción.
Las causas que según la AN interrumpieron la prescripción fueron dos: A) la notificación de las instrucciones para hacer efectivo el pago de la multa; y B) la solicitud de medias cautelares en sede jurisdiccional. En relación con la primera, el TS resuelve textualmente:
Lo que la sentencia (de la AN) califica como notificación de instrucciones para hacer efectivo el pago no es más que un añadido a la propia resolución sancionadora, que se incorpora al mismo documento -a continuación de la firma de la Autoridad sancionadora y del llamado «pie de recursos»-, del que forma parte integrante, y que lógicamente se notifica en el mismo acto y fecha; no siendo, así, más que un complemento o correlato lógico de la misma resolución sancionadora, que se limita a indicar el lugar y plazos para el pago de la sanción pecuniaria impuesta.
Por su propia ubicación, -dentro del documento de la resolución sancionadora-, por su forma de comunicación a la parte expedientada -en unidad de acto y dentro del mismo documento- y por su contenido y finalidad -unas simples indicaciones que se unen a la imposición de la sanción con el propósito de informar a la sancionada sobre la forma de hacer efectivo el pago-, las llamadas «instrucciones» forman parte inseparable de la resolución sancionadora y del procedimiento administrativo de su razón, y por consiguiente también a ellas les resulta extensible la regla del artículo 92.3 LPAC 30/1992, que recordemos, establece que «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción».
Resulta, ciertamente, excesivo caracterizar dichas «instrucciones» como una actuación procedimental diferente e independiente del procedimiento sancionador y posterior al mismo, como si se tratara de un procedimiento ejecutivo distinto del procedimiento sancionador propiamente dicho, cuando lo cierto es que se trata de un solo añadido al texto de la resolución sancionadora, dentro de una unidad documental formal y lógica, que carece de autonomía propia.
En este sentido, el artículo 68.3 de la Ley 15/2007 no puede ser interpretado en el sentido que propugna la sentencia de instancia, pues cuando dicho precepto alude a la eficacia interruptiva de la prescripción de «cualquier acto de la Administración con conocimiento formal del interesado tendente al cumplimiento de la Ley », sólo puede referirse a actos ulteriores a los integrantes del procedimiento administrativo caducado, ya que estos, los que conformaban el expediente caducado, no pueden tener eficacia interruptiva alguna porque el art. 92.3 LPAC lo prohíbe.
Desde esta perspectiva, no cabe interpretar que las «instrucciones» para hacer efectiva la multa que ahora examinamos son actos distintos del procedimiento sancionador y posteriores a este pues desde un punto de vista meramente formal o procedimental, que se incorporan al mismo texto de la resolución sancionadora de modo tal que sólo puede entenderse que forman parte integrante del procedimiento sancionador caducado y también material en la medida que no son actos dirigidos «al cumplimiento de la Ley» no pueden ser considerados distintos de los que componían el expediente caducado y posteriores a este, sino que se incorporan a la propia resolución sancionadora como parte de esta y como parte del expediente de su razón.
Precisamente porque las instrucciones son un mero añadido de la resolución sancionadora, y porque esta forma parte de un procedimiento caducado, sólo cabe concluir que las mismas no pueden ser válidamente tomadas en consideración a efectos interruptivos de la prescripción ex art. 68.3 en relación con el 92.3, antes citado.
En relación con el rechazo como causa de interrupción de la prescripción de la solicitud de medias cautelares en sede jurisdiccional, el TS resuelve textualmente:
Ante todo, es necesario partir de la base de que esas medidas cautelares se instaron en un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil recurrente contra aquella resolución sancionadora, en el que la actora reclamaba y solicitaba a la Sala, entre otras cuestiones, la declaración de caducidad del procedimiento; caducidad que fue efectivamente apreciada por la Sala que estimó en parte el recurso.
Pues bien, es cierto que la jurisprudencia de esta Sala, recogida en sentencias de 5 de octubre de 2010 (RC. 412/2008 ), 23 de octubre de 2012 (RC.UD 306/2012), y de 21 de diciembre de 2015 (RC. 2520/2013) había sentado una doctrina en línea con la respuesta que da la Sala de instancia. En estas sentencias se declara, en aplicación de la legislación tributaria, que los recursos jurisdiccionales promovidos con el objeto de obtener la declaración de caducidad implican o conllevan la interrupción de la prescripción.
Ahora bien, esa doctrina no resulta aplicable al caso que ahora nos ocupa, por las siguientes razones: En primer término, dichas sentencias se dictaron en relación con procesos referidos a reintegros de subvenciones, en los que entraba en juego una normativa diferente de la que aquí es aplicable, con unas reglas sobre la prescripción y su interrupción distintas y específicas de la propia Ley de Defensa de la Competencia.
En efecto, dichas sentencias alcanzaron su conclusión sobre la base de la aplicación del artículo 66 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963, que establece que los plazos de prescripción se interrumpen, entre otros supuestos, «por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase»; incluyendo, pues, aquellas sentencias los recursos jurisdiccionales entonces contemplados dentro de este inciso legal.
En cambio, ahora, en este proceso la prescripción y su interrupción no se rige por aquel artículo de la Ley General Tributaria, sino por la aplicación de la ley específica, que es, el artículo 68.3 de la Ley de Defensa de la Competencia 15/2007.
Dispone este precepto: «la prescripción se interrumpe por cualquier acto de la Administración con conocimiento formal del interesado tendente al cumplimiento de la Ley y por los actos realizados por los interesados al objeto de asegurar, cumplimentar o ejecutar las resoluciones correspondientes ». Como bien se ve, este concreto artículo no habla, a efectos de la interrupción de la prescripción (como sí hacía el art. 66 LGT ), de la interposición de recursos de cualquier clase, sino de actos de los interesados dirigidos a «asegurar, cumplimentar o ejecutar las resoluciones correspondientes».
Es claro que un recurso interpuesto por la empresa sancionada para que se anule la sanción impuesta (que no es un acto de la Administración tendente al cumplimiento de la Ley) no pretende en modo alguno «asegurar, cumplimentar o ejecutar la resolución sancionadora», sino que pretende más bien lo contrario, obtener una declaración judicial de nulidad de la misma. Lo mismo puede decirse de la petición de suspensión cautelar solicitada por la empresa recurrente en el seno del mismo proceso: no sólo no pretende asegurar la ejecución de la sanción sino que busca lo contrario, impedir aunque de forma provisional que se ejecute.
